Cette étude porte sur le transfert de souveraineté en Irak actuellement en cours. Il reste de nombreux impondérables qui pourraient venir modifier le résultat final, et il serait prématuré d’affirmer que le processus en cours aboutira au projet élaboré par ses concepteurs, désireux de le mettre en Å“uvre selon un calendrier précis

La capture de Saddam Hussein et son impact imprévisible introduisent de nouvelles inconnues. Nous vous proposons ici un récapitulatif et une analyse des différents aspects de ce processus de restitution de la souveraineté au peuple irakien.

L’Accord du 15 novembre

En vue d’accélérer le transfert de pouvoir de l’Autorité provisoire de la coalition (APC) au peuple irakien, l’Administrateur civil en Irak, l’ambassadeur Paul Bremer, et le président par rotation du Conseil du gouvernement irakien, le dirigeant kurde Jalal Talabani, ont signé le 15 novembre 2003 un « Accord de processus politique. » (1)

L’accord contient cinq clauses clé, que voici :

1. Une « Loi fondamentale  » devra être élaborée et approuvée avant le 28 février 2004. Elle a pour objectif de pourvoir un cadre juridique au futur système de gouvernement et de protéger les droits humains fondamentaux. Elle doit comporter :

a. Une charte des droits de l’homme (liberté d’expression et de culte, respect de l’égalité des droits pour tous les Irakiens)
b. Un système fédéral
c. L’indépendance du système judiciaire
d. Le contrôle civil sur l’armée
e. Le calendrier de l’élaboration de la Constitution permanente irakienne par un organe directement élu par le peuple irakien

2. Un accord de sécurité devra être conclu avec la Coalition, portant notamment sur le statut des forces de la Coalition en Irak. Cet objectif doit être atteint avant la fin du mois de mars 2004.
3. La constitution d’une Assemblée nationale transitoire (ANT), jouant le rôle de Parlement de transition. Cette clause établit la procédure de sélection des membres de l’ANT. Elle indique que l’ACP supervisera, dans chacun des 18 gouvernorats, un processus par lequel un « Comité d’organisation  » composé d’Irakiens sera formé. À son tour, le Comité d’organisation réunira un « comité électoral  » composé de notables appartenant au gouvernorat concerné, comprenant des représentants de partis politiques, d’ONG, et de groupes religieux et ethniques. Enfin, chaque comité électoral élira des représentants àl’Assemblée nationale transitoire, laquelle devra être élue avant le 31 mai 2004.
4. Le rétablissement de la souveraineté irakienne avant le 30 juin 2004.
5. Un processus d’adoption d’une Constitution permanente. Ce point de l’Accord prévoit des élections en vue d’une Assemblée constituante avant le 15 mars 2005. Cette assemblée élaborera un projet de constitution soumis àl’approbation populaire (aucune date n’est mentionnée). Enfin, des élections pour un nouveau gouvernement irakien se tiendront avant le 31 décembre 2005, date àlaquelle la Loi fondamentale expirera et où le pouvoir sera transféré àun nouveau gouvernement, selon la nouvelle Constitution.

II. Les réactions suscitées par l’accord

Comme on pouvait s’y attendre, l’Accord a de nombreux adeptes ainsi que des détracteurs. Voici un aperçu des différents points de vue :

Les adeptes de l’Accord

La grande majorité du Conseil gouvernemental a salué l’Accord comme étant une étape décisive vers la fin de l’occupation et la restitution de la souveraineté aux Irakiens. Des déclarations de soutien ont été prononcées par Ahmad Chalabi, chef de file du parti Mutamar (parti du Congrès), Adnan Al-Pachachi, leader du Mouvement démocratique indépendant, par le Parti communiste, le parti Al-Dawa et d’autres formations encore.

Jalal Talabani déclare àla presse : « Nous soutenons l’APC dans l’établissement d’un système démocratique fédéral unifié, et la formation d’un Gouvernement provisoire. » Evoquant la différence existant entre gouvernement provisoire et Conseil gouvernemental, Talabani souligne : « Il existe une différence importante, dans la mesure où le gouvernement provisoire sera élu par une Assemblée nationale transitoire constituée de représentants des provinces. Il jouira d’une pleine légitimité et ne sera contrôlé par aucun parti. » (2)

Lorsque le Conseil gouvernemental aura fini de surveiller le déroulement de la sélection de l’ANT et de la formation consécutive d’un gouvernement provisoire, les membres du Conseil gouvernemental auront accompli leur mission et ce dernier cessera d’exister. L’occupation prendra fin et l’indépendance irakienne sera rétablie. Alors, l’ANT s’occupera de la formation du gouvernement. (3)

Les adversaires de l’accord

L’accord n’a toutefois pas été bien accueilli par les représentants chiites, qui demeurent méfiants face àla formation de l’ANT autrement que par des élections directes. Les chiites craignent de se trouver privés de la part du pouvoir qui leur revient légitimement et qu’ils attendent ardemment d’obtenir depuis si longtemps, pouvoir dont ils n’ont pu jouir sous les gouvernements sunnites successifs, depuis l’émergence de l’Irak moderne en 1920, et même avant cela, sous l’Empire ottoman.

Le Grand ayatollah Al-Sistani (4)

Le porte-parole le plus influent de la communauté chiite est le Grand ayatollah Al-Sistani. Ironie du sort : l’Irak, traditionnellement laïque, a vu ces derniers temps émerger un seul dirigeant véritablement influent, le Grand ayatollah Al-Sistani, âgé de 73 ans et né en Iran. Le discret ayatollah n’est jamais apparu àla télévision et n’a pas non plus accordé d’interviews. En conséquence, la majeure partie des informations qui circulent sur son opinion face au processus de restitution de la souveraineté au peuple irakien émane de déclarations des membres du Conseil gouvernemental ayant discuté avec lui de la question, ou de son site Internet. (5)

Le Grand Ayatollah Al-Sistani a formulé quatre requêtes majeures concernant l’application de l’Accord du 15 novembre :

1. Des élections et non une nomination  : l’Accord stipule que les élections générales doivent êtres repoussés jusque 2005. Al-Sistani réclame la tenue d’élections au printemps 2004. Cette exigence s’oppose aux termes de l’Accord relatifs àla formation de l’ANT.
2. La tenue d’élections uniquement dans les zones sécurisées : des élections devraient se tenir au printemps prochain mais uniquement dans les zones sécurisées, principalement le sud chiite, le nord kurde et quelques quartiers de Bagdad. L’APC et le Conseil gouvernemental ont rejeté cette proposition car elle exclut des élections une frange importante de la communauté sunnite, suscitant ainsi chez cette dernière une résistance et un antagonisme politique accrus.
3. L’Irak doit être un Etat islamique : la Loi fondamentale qui sera rendue publique en février 2004 doit stipuler que l’Irak est un état islamique, et que toute loi votée devra être conforme àla Sharia, la loi islamique.
4. Le maintien des forces américaines devra être plébiscité : Le maintien des forces américaines en Irak après l’indépendance devra être approuvé au préalable par le gouvernement provisoire et être plébiscité. (6)

En contrepartie, le Grand Ayatollah Al-Sistani s’engage à :

a. continuer d’apporter un soutien officieux àla coopération actuelle entre le Conseil gouvernemental et les Etats-Unis, tant que celle-ci profitera aux Irakiens ;
b. participer àd’éventuelles négociations avec le Conseil gouvernemental et par son biais avec les Américains, afin de parvenir àun arrangement concernant les points de désaccord qui subsistent.

Bien qu’insistant sur la tenue d’élections directes du « Conseil provisoire  », ce que ne prévoie pas l’APC, Al-Sistani ne menace pas d’émettre de fatwa déclarant le djihad contre les Américains. En effet, il affirme avoir résisté àde nombreux appels en ce sens. Cependant, il ajoute qu’il ne pourra y résister indéfiniment. (7)

Abdelaziz Al-Hakim, qui est devenu membre du Conseil gouvernemental après l’assassinat de son père l’Ayatollah Baqir Al-Hakim en aoà»t dernier, et qui y remplit la fonction de président du Conseil gouvernemental pour le mois de décembre 2003, relaie les opinions d’Al-Sistani. Al-Hakim, chef du principal parti politique chiite, le Conseil suprême de la Révolution islamique en Irak (CSRII), financé par l’Iran pendant de nombreuses années, souligne qu’il ne pourra soutenir l’Accord du 15 novembre car il ne tient pas compte des réserves d’Al-Sistani. (8)

Al Hakim adopte une approche plus radicale encore que celle d’Al-Sistani, menaçant de « réels problèmes si nos réserves ne sont pas prises en compte. » (9) La position d’Al-Hakim semble refléter son mécontentement face au refus de l’APC d’approuver un nouveau code de la nationalité susceptible de rendre la nationalité irakienne àdes centaines de milliers de chiites irakiens résidant actuellement en Iran après avoir été privés de leur nationalité par le régime de Saddam. (10)

Des critiques ont également été émises par le jeune leader chiite extrémiste Muqtada Al-Sadr, qui exerce une influence considérable àAl Sadr City (anciennement appelée Saddam City), peuplée par deux millions de chiites indigents. Mais Al-Sadr lui-même a pris garde de ne pas abuser de la patience de l’APC. Il a notamment indiqué que son mouvement ne souhaitait pas un régime sur le modèle des taliban ou de la théocratie iranienne. Il affirme : « Nous ne permettrions pas que les enturbannés soient imposés au gouvernement si nous devions le mettre sur pied. » Il n’a toutefois pas exclu la possibilité de nommer des religieux aux postes consultatifs de certains ministères, tels que le ministère de l’Information et les Awqaf (autorités religieuses). (11)

L’ambassadeur Bremer a exprimé la position de l’APC concernant les réserves d’Al-Sistani, avertissant le Conseil gouvernemental que des élections hâtives dans un environnement de tension pourraient favoriser une majorité baasiste et islamiste, rendant impossible la création d’un Irak libre et démocratique. Il a précisé que la Loi fondamentale confirmerait l’identité islamique du pays ; ce faisant, l’APC réaffirmerait la liberté de culte pour tous.(12)

Lors d’un entretien avec des journalistes irakiens, l’ambassadeur Bremer a confirmé l’impossibilité de la tenue d’élections pour le moment. Il a expliqué que le régime déchu n’avait pas mis en place de structure pour un processus électoral, vu qu’il n’existait ni loi permettant la création de partis politiques, ni liberté politique, ni recensement fiable, ni circonscriptions électorales. (13)

L’APC a également réaffirmé qu’un Accord sur le maintien des forces américaines devrait être négocié en mars avec le Conseil gouvernemental, refusant de reporter le transfert de souveraineté au peuple irakien àune date ultérieure au 30 juin 2004. (14)

IV. La confrontation avec Al-Sistani est évitée

Prenant le risque d’offenser le Grand ayatollah Al-Sistani, qui pourrait enjoindre ses fidèles àrejeter activement l’Accord du 15 novembre, la majorité des membres du Conseil gouvernemental, notamment les Kurdes, les sunnites et les chiites laïques, tel Ahmad Chalabi, ont décidé de ne pas lui accorder de droit de veto sur les décisions politiques, continuant toutefois de négocier avec lui.

Ghazi Ujail Al-Yawor, membre sunnite du Conseil gouvernemental, a déclaré : « Nous ne pouvons pas ignorer qu’Al-Sistani tente d’établir un précédent. Cette question dépasse celle des élections. Va-t-on laisser un seul homme décider des conditions de notre souveraineté ? » Il a ajouté : « Les forces politiques les plus actives au sein du Conseil gouvernemental ne souhaitaient pas un tel résultat et ont décidé de traiter la question religieuse sur la scène politique. C’est une question complexe qui devrait être ajournée jusqu’àl’élaboration d’un projet de constitution. » Il conclut que les grands partis ne souhaitent pas rompre avec Al-Sistani, mais ne veulent pas non plus d’un régime où les dignitaires religieux décident en dernier recours. (15)

Il semble qu’Al-Sistani ait accepté un compromis. Selon l’actuel président du Conseil gouvernemental Al-Hakim, l’Amérique transfèrera un pouvoir accru aux Irakiens sans qu’Al-Sistani ne conditionne ce transfert àdes élections directes. (16)

Une évolution plus sensible de la position d’Al-Sistani a été rapportée par Mawafaq Al Rabii, membre du Conseil gouvernemental, qui a rendu visite, accompagné d’Ahmad Chalabi, àAl-Sistani dans la ville de Nadjaf le 12 novembre. Au terme de négociations qualifiées de difficiles, Al-Sistani a indiqué qu’il abandonnerait sa demande si un comité neutre désigné par le Secrétaire général de l’ONU visitait l’Irak et concluait àl’impossibilité de tenir des élections dans les conditions actuelles. (17)

Les médias ont fait état, le 18 décembre 2003, d’une déclaration de Kofi Annan allant dans ce sens. (18) Pour sa part, Al-Sistani insiste sur la nécessaire neutralité du comité chargé d’évaluer la situation.

V. La position sunnite

Depuis l’ère ottomane, en passant par les monarchies et jusqu’àla fin du régime de Saddam Hussein, la minorité sunnite a toujours été l’élite dominante en Irak. Les sunnites irakiens craignent que des élections générales ne les marginalisent sur le plan politique.

Les sunnites laïques sont représentés par le plus influent membre sunnite du Conseil gouvernemental, Adnan Al-Pachachi, chef du Groupe libéral et démocratique formé majoritairement d’individus appartenant aux classes moyennes aisées des villes, favorables àl’Accord du 15 novembre. Un membre sunnite du Conseil gouvernemental s’est déclaré satisfait que les sunnites ne soient pas stigmatisés comme appartenant au parti Baas par le Conseil gouvernemental, mais soient au contraire intégrés aux projets politiques. (19)

Dans une interview du quotidien Al-Hayat, édité en arabe àLondres, intervenu dans la ville de Samaraa, au centre du triangle sunnite pro-Saddam, le plus important dignitaire religieux sunnite, Al-Sherif (d’ascendance hachémite) Abbas Al-Samarai Al-Hussein Al-Naqshabandi a menacé d’émettre une fatwa qui transformerait tous les Irakiens en bombes àretardement si les forces d’occupation ne quittaient pas rapidement les lieux. Apparemment, il n’a toutefois pas appelé àl’établissement d’un Etat islamique. (20)

De même, le Dr Ahmad Al-Qubaisi, dignitaire sunnite influent, actuellement président de l’Association des oulémas (dignitaires religieux) sunnites irakiens, a refusé àplusieurs reprises de soutenir l’idée d’un Etat islamique en Irak. Il a qualifié cette idée d’ « exagérée et trompeuse. » Il se démarque ainsi de son sermon du 18 avril 2003, prononcé àla Mosquée Al-Adhamiyya après la chute du régime baasiste, où il appelait les Américains àquitter l’Irak. Il qualifie sa position de stratégique, et dit prendre exemple sur les actions du Prophète Mahomet dans nombre de ses combats, estimant que la retraite est parfois préférable àl’attaque.

Al-Qubaisi a ridiculisé ceux qui affirment que l’invasion de l’Irak avait pour but de contrôler le pétrole. Il a déclaré que les Irakiens n’ont pas pu profiter de leur pétrole au cours des dernières décennies et que quels que soient les revenus qui en découleront désormais, « et quelle que soit la quantité de pétrole que les Américains pourront voler, » ces revenus seront « toujours plus importants » pour le peuple irakien « que ceux dont il a bénéficié sous le régime de Saddam. » (21)

VI. La position kurde

Comme nous l’avons vu plus haut, l’Accord du 15 novembre a été négocié avec l’APC par le leader kurde Jalal Talabani, qui était alors président du Conseil gouvernemental par rotation. Les Kurdes soutiennent l’Accord car il instaure une fédération, forme de gouvernement qui répond aux aspirations politiques et historiques des Kurdes. Il apparaît clairement qu’un système fédéral est l’exigence minimale des Kurdes, étant donné l’autonomie considérable dont ils bénéficient, sous la domination américaine, depuis la défaite de l’armée irakienne au Koweït en 1991. En effet, les Kurdes sont la seule communauté ethnique àne pas avoir été soumise au régime de rationnement alimentaire ; ils recevaient 15 % des revenus pétroliers, ces derniers leur ayant été réservés par le programme Pétrole contre denrées alimentaires subventionné par l’ONU.

La volonté kurde de voir se mettre en place un régime fédéral est soutenue par la majorité des groupes d’opposition, depuis avant la destitution de Saddam. Tout écart du principe d’un fédéralisme reconnaissant l’unicité géographique et ethnique de la minorité kurde pourrait conduire ces derniers àproclamer leur indépendance. Les Kurdes craignent que les Etats-Unis, sous la pression turque, ne renoncent àleur accorder le fédéralisme tant désiré. (22) Les Kurdes n’ont pas de préférence entre un processus de sélection ou d’élection des représentants, les deux systèmes devant en principe conduire au même résultat : l’introduction de représentants kurdes.

Les Kurdes ont récemment accru le niveau de leurs exigences en précisant leur interprétation du fédéralisme. Ils ne le voient pas comme un regroupement de provinces kurdes susceptibles de rivaliser les unes avec les autres, mais comme une province kurde unifiée, comprenant la ville riche en pétrole de Kirkuk, et faisant partie de la nouvelle fédération irakienne. Afin de renforcer leur position, les deux principales factions kurdes, sous la direction de Massoud Barazani et Jalal Talabani, ont décidé de s’unir. (23)

VII. Conclusion

L’Accord du 15 novembre présente trois problèmes principaux concernant son application dans les temps définis : a) l’ordre du transfert de souveraineté ; b) la méthode de désignation des membres de l’Assemblée nationale transitoire ; c) la signification de « nouvelles élections pour un nouveau gouvernement irakien. »

a) La première étape de ce processus est la rédaction de la Loi fondamentale, programmée pour fin février 2004. À moins que l’APC ne dispose d’un modèle pour une telle loi, il est difficile d’entrevoir comment les diverses fractions ethniques en Irak, dans le peu de temps imparti, pourront parvenir àun accord sur cette loi susceptible de structurer le futur système politique irakien.
b) L’idée d’un comité électoral chargé de désigner les représentants parmi divers groupes politiques et civils, est un concept très américain. La demande d’élections générales directes est toutefois le fait de nombreux groupes en Irak, lesquels remettent en cause la légitimité du Conseil gouvernemental dont les membres, qui pour certains ont longtemps vécu aux Etats-Unis ou en Grande-Bretagne et sont parfois même citoyens de ces pays, ont été désignés par les forces d’occupation.
c) L’article 5 de l’Accord prévoit la « tenue d’élections pour un nouveau gouvernement » avant le 31 décembre 2005. Rien ne permet de savoir si le gouvernement consistera en un système parlementaire comme au Royaume-Unis, ou en un système présidentiel, comme aux Etats-Unis, ce qui impliquerait l’élection d’un président et non d’un « gouvernement. » Ce sont làdes questions qui feront l’objet de nombreux débats avant de pouvoir être résolues, ce qui pose ànouveau le problème du calendrier des réformes proposées.

Mais ces difficultés ne sont rien comparées àd’autres nécessités urgentes :

Le rétablissement de la paix et de la sécurité, condition sine qua non au développement économique et àla reconstruction, nécessaire pour redonner vie àune économie moribonde.
L’introduction du concept de démocratie - tel qu’il est compris en Occident - et d’élections libres chez une population sceptique accoutumée àune culture de peur et d’oppression.
La résolution du désaccord actuel, parfois teinté d’animosité, qui existe entre les différents groupes politiques et ethniques.
L’établissement d’un modus vivendi entre les composantes laïques de la société et celles qui désirent imposer un régime de type islamique (selon les termes d’un quotidien irakien, les Irakiens sont pris entre les technocrates et les « turbanocrates »). (24)
La prise en compte d’un autre type de difficulté : la simultanéité entre le transfert de souveraineté àl’Irak et les élections américaines àvenir.

* Le Dr Nimrod Raphaeli est analyste au Programme d’Etudes Economiques du Moyen Orient pour le Middle East Media Research Institute

[1] « The Agreement for Political Process », ci-dessous en annexe.
[2] Al-Sabah (Bagdad), le 16 novembre 2003.
[3] Ibid.
[4] Voir http://memri.org/bin/articles.cgi?P....
[5] http://www.siatani.org/html/ara/menu. Il existe également une version en anglais.
[6] Al-Watan (Arabie Saoudite), le 1er décembre 2003.
[7] Al-Hayat (Londres), le 19 aoà»t 2003.
[8] Al-Zaman (Irak), le 30 novembre 2003.
[9] Al-Sharq Al-Awsat (Londres), le 28 novembre 2003.
[10] Une vision aussi large de l’octroi de la nationalité devrait permettre àdes milliers d’Iraniens, qui auraient pu venir s’installer en Irak àune certaine époque, d’acquérir la nationalité irakienne, et surtout de grossir les rangs chiites.
[11] Al-Furat (Bagdad), le 24 novembre 2003.
[12] Al-Zaman (Irak), December 1, 2003.
[13] Al-Zaman (Irak), December 1, 2003.
[14] Al-Watan (Arabie Saoudite), le 30 novembre 2003.
[15] Al-Sharq Al-Awsat (Londres), le 3 décembre 2003.
[16] Al-Sabah (Bagdad), le 10 décembre 2003.
[17] Al-Sabah (Bagdad), le 12 décembre 2003.
[18] Télévision Al-Jazira, le 19 décembre 2003.
[19] Al-Zaman (Irak), le 23 décembre 2003.
[20] Al-Hayat (Londres), le 15 octobre 2003.
[21] Al-Sharq Al-Awsat (Londres), le 6 mai 2003, et Al-Riyad (Arabie Saoudite), le 3 octobre 2003.
[22] Al-Khaled (Bagdad), le 8 décembre 2003.
[23] Al-Sharq Al-Awsat (Londres), le 22 décembre 2003.
[24] Al-Manara (Bagdad), le 9 décembre 2003.


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